完善文物保护行政公益诉讼

调查取证措施探索

2025年2月，最高检部署大运河沿线历史文化名城、名镇、名村保护公益诉讼监督活动（简称大运河“三名”保护）。大名府古城肇始于春秋卫国时期，现存208处文物保护单位，其中国家级4处、省级8处，是大运河文化遗产的重要组成部分，具有极高的历史文化价值。大名县院在开展大运河“三名”保护监督活动中发现，古城墙、原大名县市政府旧址等23处文物保护单位（以下简称“文保单位”）存在不同程度的保护缺位问题，同时收到“益心为公”志愿者提供的违法线索，涉及墙体坍塌、构件损毁、未划定保护范围、周边环境破坏等情形，文物安全面临严重损毁风险，社会公共利益受损明显。

经查，23处文保单位构成连片文物群落，调查范围广、涉及主体多，需系统性核查整体保护状况。大名县院发挥公益诉讼检察职能，组建科技取证专项小组，运用无人机航拍实现23处文保单位全覆盖拍摄，固定文保单位现状的关键证据；同时委托专业鉴定机构对文保单位受损情况进行评估。经全面查清案件事实、夯实证据基础后，明确了行政机关在文物保护规划制定、日常监管履职、专项资金使用等方面存在的监管缺位问题。

据此，大名县院向负有主要监管职责的大名县文广旅局制发检察建议，要求其牵头开展专项整改、争取修复资金、建立长效保护机制。行政机关高度重视，牵头协调多部门争取财政专项资金2180万元，对受损文物进行系统性修缮，安装智能监控设备18套，建立由文保、公安、财政、消防等部门参与的协同保护机制，实现了文物保护与文旅开发的良性循环。2015年12月16日，大名府古城被评为4A级景区；2026年1月8日，大名宋府文化旅游街区被评为河北省旅游休闲街区。

作为典型的文物群落保护行政公益诉讼案件，调查取证的难点集中体现在实际操作层面。检察机关立足职能，精准定位症结，形成全链条破解方案。

（一）解决取证机制梗阻问题，构建靶向协同机制

涉多部门监管的文物群落存在显著的信息壁垒，文旅部门未提供完整文保单位监管台账，自然资源部门延迟移交保护范围规划图纸，属地政府缺乏全面的文保单位信息，导致调查初期难以精准掌握文物保护现状与监管责任划分。对此，建立文书送达、责任告知、考核倒逼协同模式，检察机关向相关部门制发《协助调查通知书》时，同步附上详细证据清单、法定责任告知书及配合时限要求，明确告知拒不配合将依据《人民检察院公益诉讼办案规则》通报上级主管机关，并纳入法治政府建设考核。通过该模式，文旅、自然资源、名城管委会等部门3日内即提交全部所需材料。

（二）解决线索证据瑕疵，强化调查取证主导权

“益心为公”志愿者提供的影像资料线索往往未标注时间、地点，缺乏参照物辅助判断损害程度，存在证据合法性与关联性瑕疵，无法直接作为有效证据使用。对此，规范志愿者参与边界，限定其从事线索提供、现场指认、拍照等辅助工作，明确影像资料需包含文物本体、固定参照物和时间水印，视频拍摄连续不少于3分钟，由检察机关审核固定证据合法性，避免程序违法风险。本案中，志愿者按规范补充的3组影像资料均被采纳为有效证据。

（三）解决科技取证表层化问题，打造科技证据闭环

23处文保单位分布于古城全域，部分区域交通不便、地形复杂，人工勘验存在覆盖不全、效率低下、安全风险高等问题。初期无人机航拍因未提前报备飞行计划，未记录经纬度等关键参数，影像资料险些因程序瑕疵丧失证据效力。对此，我们制定科技装备实操规范，无人机航拍前3日向空域管理部门报备飞行计划，飞行时同步记录经纬度、高度、风速等参数，采用全景覆盖、重点聚焦的模式分区域、分批次拍摄，2天内完成23处文保单位全覆盖调查；配备便携式加密存储设备，高清扫描数据实时加密保存，原始文件与备份文件分开保管并由两名干警签字确认。

（四）解决证据转化缺乏法定支撑问题，规范全流程转化

在文物损坏程度调查取证中，高清扫描获取的构件损毁数据缺乏规范的存储与转化流程，与法定证据种类的对应关系不明确，面临质证不被采信的风险，科技手段的取证效能未充分释放。对此，建立科技证据转化流程，将无人机航拍影像、智能监控数据归入“视听资料”，航拍影像拍摄完成后72小时内完成标注，注明拍摄时间、地点、操作人员；结合专家分析意见形成《文物现状调查报告》，实现科技数据与法定证据的有效衔接。

（五）解决专业认定标准支持不足问题，强化细节及关联论证

文物群落损害成因具有复杂性，部分墙体坍塌涉及自然老化、人为破坏、保护不当等多重因素，难以仅凭视觉判断与行政监管缺位的因果关系。23处文保单位保护级别不同、损毁类型各异，缺乏统一的损害程度评估标准，而实践中，此类专门性问题的认定缺乏统一操作规范，直接影响公益损害的精准判定。^①公益损失核算缺乏规范方法，行政机关初期提出的1000万元修复预算与专家评估的2180万元存在显著差距，直接影响检察建议的精准性与可操作性。

嵌入专业认定标准，强化关联性论证。一是构建专业化支撑体系，联合本地文物局、高校古建筑保护专业组建“文物保护公益诉讼专家库”，随机抽取 3 名专家组成评估小组全程参与调查取证。专家小组制定《文物受损程度评估指标》，将损害程度划分为5个等级，明确自然老化占比≤30%即认定与监管缺位存在直接关联的判断标准，为因果关系认定提供专业依据。二是细化专业取证规范，针对古建筑、碑刻等不同类型文物制定标准：墙体坍塌需拍摄整体坍塌情况、局部破损细节和周边环境，记录坍塌面积、位置坐标与深度；木质构件需拍摄腐朽部位、测量腐朽范围并收集环境温湿度数据；统一使用“文物本体”“建设控制地带”等专业术语，避免表述模糊。三是规范公益损失核算方法，参考《文物建筑保护工程预算定额（北方地区）》，结合保护级别、损害程度、修复难度系数制定核算公式，最终核算修复费用2180万元，为检察建议明确资金需求提供坚实支撑。

（六）解决程序规范不健全问题，强化证据合法性

调查初期存在程序瑕疵：向行政机关调取证据时未出具完整《调取证据通知书》，询问古城墙周边居民时未明确告知其权利义务，导致部分居民拒绝配合。同时，不同类型文物的取证流程缺乏统一规范，如木质构件腐朽取证未记录环境温湿度参数，墙体坍塌取证未测量坍塌范围与深度，影响证据证明力；整改后缺乏明确比对标准，证据链验证修复成效无章可循，进一步加剧了证据证明力的论证难度。

完善程序保障机制，确保证据合法性。一是规范基础调查程序，严格执行权利告知、文书完备的要求，向被调查对象送达《调查取证权利义务告知书》与《调取证据通知书》，明确调查依据、取证范围及陈述权、异议权。二是建立全流程留痕规范，制定《调查取证台账》，详细记录取证时间、地点、人员、方式及证据信息；对关键环节同步录音录像，资料完整保存不得剪辑，有效回应程序合法性质疑。三是构建整改比对标准体系，建立整改前取证、整改中监督、整改后评估三阶段办案机制，采用同一拍摄角度、测量标准、评估方法进行比对，运用无人机航拍影像叠加技术形成可视化整改成效对比报告，直观证明行政机关履职成效。

大名府古城文物保护案的成功办理，不仅通过靶向协同、科技赋能、专业支撑、程序规范的全流程实践破解了调查取证实操难题，更折射出当前文物群落保护行政公益诉讼调查取证制度的完善方向。

（一）筑牢制度根基，强化规则供给

立法完善是破解取证困境的根本保障，要聚焦文物群落保护特殊性，填补规则空白。一是细化公益诉讼核心条款，在《文物保护法实施条例》等配套法规中明确文物群落保护公益诉讼的调查取证程序、举证责任分配标准，针对跨部门取证协调等争议问题，明确检察机关调查权限边界与配合义务主体法律责任。参考大名府案协助调查通知书、责任告知的实践经验，立法明确行政机关拒不配合调查的惩戒措施，例如对责任单位处以罚款、对相关责任人员予以问责，为公益诉讼调查取证工作的刚性推进提供坚实法律依据。二是健全预防性取证制度，增设文物群落预防性保护条款，赋予检察机关对重大风险项目的预防性调查权，提前介入固定证据，避免不可逆损害发生后取证被动。三是建立公益修复资金保障条款，明确资金来源，包括侵权赔偿款、财政专项拨款等，将资金使用与调查取证中的修复方案论证、整改成效评估直接挂钩，为专业取证与修复验证提供资金支撑，有效防止文物因时间、环境、使用等因素的损坏。^②

（二）构建取证机制，提升取证效能

机制创新是提升调查取证质效的关键抓手，需立足协同、科技、专业、程序四大实践维度优化升级。一是在协同取证机制方面，推广文书送达、责任告知、考核倒逼模式，将行政机关配合取证情况纳入法治政府建设考核体系，明确协助调查通知书、证据清单、限期反馈标准化流程。细化“益心为公”志愿者参与规则，出台全国统一的《志愿者辅助公益诉讼方法指引》，明确志愿者辅助工作边界，规范影像拍摄实操要求，设立检察机关审核把关程序，防范证据效力风险。二是在科技证据应用机制上，总结无人机航拍及区块链存证经验，制定科技取证规范，明确无人机飞行报备、参数记录、数据存储流程，建立科技证据与法定证据种类对应目录，将区块链存证的哈希值验证、时间戳认定纳入采信规则，确保科技证据合法、真实、有效。三是在专业认定机制上，联合文物主管部门和高校制定《文物保护公益诉讼调查取证专业标准》，分类明确古建筑、古遗址等不同类型文物的取证流程和损害程度评估指标，参考该案专家制定的“自然老化占比≤ 30% 即认定监管关联”标准，细化因果关系认定的专业依据。健全专家辅助机制，明确专家库组建、选聘程序及意见出具规则，并将专家意见纳入法定证据采信体系。四是在程序保障机制上，规范基础调查程序，明确权利告知、文书出具、录音录像等操作要求，建立整改前取证、整改中监督、整改后评估三阶段取证比对制度，统一拍摄角度、测量标准，确保整改成效可验证，解决该案初期整改评估无章可循的问题。

（三）强化支撑能力，夯实履职基础

坚实的保障体系是调查取证工作顺利开展的重要支撑，需从人才、技术、考核三方面发力。一是加强复合型人才培养，建立检察系统与文物部门的人才交流机制，选派检察官到文物保护机构挂职锻炼，邀请文物专家开展常态化专业培训，重点提升干警对文物损害识别、专业证据审查的能力，打造类似该案“检察官 + 专家”的专业化办案团队。二是加大技术装备投入，将文物公益诉讼调查取证经费纳入财政专项预算，为基层检察机关配备无人机、高清扫描、区块链存证等专业设备。建立国家级文物保护公益诉讼技术支持中心，为偏远地区案件提供远程技术协助，提升科技取证的覆盖面与精准度。三是完善数据分析指导，将公益诉讼调查取证质效纳入检察机关大数据分析体系，重点观察协同取证效率、科技证据转化质量、专业认定准确性等指标，引导检察机关主动履职，科学履职，提升调查取证专业化水平。

（四）凝聚共治合力，营造良好氛围

文物保护的公益性决定了调查取证工作需要社会力量广泛参与，需构建多元共治格局。一是强化普法宣传引导，通过发布典型案例、开展法治讲座、多媒介宣传等形式，向公众普及文物群落保护的法律规定与公益诉讼调查取证的重要意义，提升公众对调查取证工作的理解与配合度。二是规范社会力量参与机制，除优化志愿者参与规则外，鼓励社会组织、高校科研机构参与文物损害监测、专业评估等辅助工作，构建“检察机关+行政机关+ 社会力量”的多元共治格局，拓宽取证线索来源与专业支撑渠道。三是加强国际交流合作，借鉴国际先进的文物保护取证技术与制度经验，结合我国文物群落“活态保护”特点，完善调查取证标准与流程，提升文物群落保护公益诉讼的国际化水平。

总的来说，加强社会治理、实现社会善治是检察机关的内在职责。公益诉讼是维护国家和社会公共利益的重要途径，其调查取证措施完善程度关乎公益诉讼制度实施效果。办理文物保护行政公益诉讼案件时，面临协同不畅、科技不足、专业欠缺、强制力弱等困境，检察机关以检察智慧取得调查取证实践成效。在“高质效办好每一个案件”理念指引下，通过立法筑牢规则根基、机制提升协同效能、保障强化履职能力、社会凝聚共治合力，推动调查取证从“经验驱动”转变为“制度驱动”，为文物群落保护提供司法保障，助力历史文脉传承延续。